近日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“意见”），赋予地方政府依法适度举债融资权限，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。《意见》的实施，使地市政府可以名正言顺地发债，使地方债从隐秘状态走向规范和透明，正式拉开了我国地方债市场化运作的大幕。
此次《意见》对于举债主体、举债程序、举债规模、资金用途和责任界定等均有明确规定，对于加速地方债管理的规范化和市场化具有重要意义。我们在肯定其市场化大方向的同时，更需要关注如何将市场化运作真正落到实处。《意见》明确强调，“地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。当地方政府无力履行偿还义务时，如何保障投资者权益是我们必须思考的问题。只有统筹推进相应的市场化制度安排、建立市场化的风险分担机制，方能将地方债逐渐导入一个良性可持续的发展通道。
专业债券保险制度是转移地方债风险，保障地方债市场化运作的必要制度安排之一。债券保险是一项由债券保险商为债券发行人提供的金融保险服务，指债券发行人向保险机构支付一定的保费，保险机构承诺在债券发行人无法偿还债务时，按照合约规定代为履行对本金和利息的偿付义务。也就是说，一旦债券发行人无力履行偿还义务，债券保险商负责偿清剩余债务。
理论上看，地方政府进入资本市场融资，在投资者（债权人）和政府（债务人）之间形成直接的借贷关系。引入专业债券保险制度，对于地方政府而言，债券保险机构对信用风险进行分担，有助于实现信用增级，降低融资成本，使“借”更加顺畅、更加经济；对于监管者而者，债券保险机构对地方政府债务信息和财务状况持续跟进调查和监督，有助于加强地方政府的资金运用约束，提高公共产品投资效率，使“用”更为高效、更为科学；对于投资者而言，债券保险机构给地方政府发行的债券进行了担保，有助于降低违约损失风险，确保投资安全，使“还”更有保障、更有底气。可以说，专业债券保险制度的建立，对于健全“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制有其独特的功能作用，既契合了地方政府加强基础设施建设等公共服务供给的融资需求，也满足了监管者防范风险的监管需求，迎合了投资者资金安全的投资需求。
美国拥有世界上规模最大、最具深度与活力的市政债市场，作为市政债市场的一种基础性制度，债券保险制度与美国市政债市场的发展密不可分、相互促进。美国实行联邦制，市政债发行主要受各州证券法约束，市政债的信息披露内容不充分或标准不统一，而且市政主体的财务报告透明度低，需要保险机制减轻债券发行人和投资者之间的信息不对称。1971年，专业保险公司美国市政债券保险集团成立，并为阿拉斯加州朱诺市65万美元的建筑类市政债提供了全美第一份市政债保险。可以说，美国市政债保险制度的产生，源于投资者对市政债信息的获取存在障碍。
我国正推动地方债的统一规范管理。此次《意见》明确要求，完善债务报告和公开制度，各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。尽管如此，由于对市政债风险进行评估的难度大，而且政府财政受宏观经济波动的影响大，纯粹的单向性的发布地方债务信息，很难让投资者完全放心，仍需要引入第三方机构参与地方政府的信用评级，更为有效和及时地提示地方政府存在的财务风险，以消减投资者对地方债信息不对称的难题。
从我国国情看，现阶段建立专业债券保险制度尚不具备条件。引入债券保险，转移地方债风险和推动地方债市场发展，对法律环境和市场环境要求较高。现阶段在法律体系不完善和市场不成熟的情况下，这种方式较难实现，转移地方债风险的过程中可能存在道德风险，比如地方政府采用强制措施或隐藏信息的方式将债务风险转移给保险机构；而且，债券保险需要建立在政府信用评级体系相对完善的基础上，保险机构需要依托于完善的信用评级体系，对债券保险业务的风险状况进行测度和衡量；再者，保险机构也尚未建成完善的债券保险定价机制和风险管理机制。
放眼是地阔天高，脚下正漫漫征程。我们坚信，市场化的前进方向已定，建立专业债券保险制度终会有时。随着我国地方债市场化运作进程的推进，专业债券保险制度的运行土壤必将逐渐坚实。保险机构应及早动手研究，学习借鉴国际先进经验，逐渐积累对地方债风险进行管理的数据基础和技术力量，通过适时引入专业债券保险制度，为我国地方债的市场化运作提供强大助力。
（作者单位：中央财经大学保险学院）
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